Waterford Town Center - Vision and Strategic Plan - Final Report (PDF)

Waterford Town Center Vision and Strategic Plan 
 
 
 
 
 
 
FINAL REPORT 
Proposed Amendment to  Town of Waterford Plan of Preserva on, Conserva on, and Development (2012) 
 
August 5, 2014
 
 
  
 
 
Jordan Village / Civic Triangle / Post Road Gateway
Hu on Associates Inc. 
 
 
Saratoga Associates LLC 
 
  
Nelson Edwards Company Architects LLC
 
  
Economic Stewardship Inc. Cultural, Heritage and Economic Development
Strategic Planning / Urban Design
Landscape Architect / Corridor Design
Architecture / Historic Preserva on
 
This project was funded by a Vibrant  
Communi es Ini a ve grant from the 
Connec cut Trust for Historic Preserva on
Prepared for the Town of Waterford
_________________________________________________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________________________________________________
Waterford Town Center: Final Report
August 5, 2014
Hutton Associates / Saratoga Associates /  Nelson Edwards Company Architects / Economic Stewardship
Page 1


Waterford Town Center: Final Report 
  
                                                                                       August 5 2014  
_________________________________________________________________________________________________________________ 
 
 
_________________________________________________________________________________________________________________ 
Hutton Associates/ Saratoga Associates/ Nelson Edwards Company Architects/ Economic Stewardship   
 
                      Page 
 
 2
Hutton Associates Inc 
Planning/ Urban Design/ Project Management 
Ernest W. Hutton, Jr. FAICP Assoc AIA, Principal‐in‐Charge 
ehutton@huttonassociates.com  
 
Saratoga Associates LLC 
Landscape Architecture/ Corridor Design  
Elena Pascarella ASLA , Affiliate Principal 
emp@landscapeelementsllc.com  
Carson Cooper, Design and Graphics 
 
Nelson Edwards Company Architects LLC 
Architecture/ Historic Preservation  
Sara O. Nelson AIA, Principal 
nelson@nec‐architects.com 
Ken Workings, Design and Graphics 
Elise Burnor, Design and Graphics 
 
Economic Stewardship Inc. 
Cultural, Heritage and Economic Development 
Elaine Van S. Carmichael AICP, Principal 
elaine@econstew.com 
 
 
 
 
 
Town of Waterford 
Department of Planning 
Dennis Goderre AICP, Director of Planning  
Mark Wujtewicz, Planner 
 
 
 
 
 
 
 
Waterford Town Center: Final Report
August 5, 2014
Hutton Associates / Saratoga Associates /  Nelson Edwards Company Architects / Economic Stewardship
Page 2

Waterford Town Center: Final Report 
  
                                                                                       August 5 2014  
_________________________________________________________________________________________________________________ 
 
__________________________________________________________________________________________________________________ 
Hutton Associates/ Saratoga Associates/ Nelson Edwards Company Architects/ Economic Stewardship   
 
                           Page 3 
 
Representative Town Board Members 
First District: 
Condon, Timothy (R) 
Kanfer, Andrea F. (D)2‐3 
Merriman, Craig (R)  
Smith, Janet (R) 
 
Second District:3 
Ammirati, Thomas F. (D) 
Auwood, William (R) 
Gaynor, Gerard J. Jr. (D) 
Hannan, Michael (R) 
Olynciw, Theodore (D) 
 
Third District: 
Alfultis, Kimberly Ann (R) 
Balestracci, Marc (D) 
Garvin, Steven D. (R) 
Muckel, Valerie (R) 
Muckle, Richard F. (R) 
Watson Jones, Julie (D) 
 
Fourth District: 
Brule, Robert J. (R) 
Dembek, Thomas J. (R) 
Driscoll, Susan (D) 
Goss, Leon (R) 
Greif, Madolynne Jane (D) 
Lynch, Brian (R) 
 
Planning and Zoning Commission 
Auwood, Joseph A. (R) 
Award, Dana (U) 
Hughes, Gwendolyn (U) 
Maguire, Edwin J. (R) 
Buckley, Joseph (R) 
 
Alternates: 
Mazzella, Mark (U) 
Stotts, Susan (R) 
 
Advisory Committee 
Brad Schide, CT Trust for Historic Preservation 
 
Gwendolyn Hughes 
Brian Flaherty 
Robert Nye 
Peter Davis 
Mark Wujtewicz 
Sally Ritchie 
Roslyn Rubinstein 
 
 
 
 
 
 
Waterford Town Center: Final Report
August 5, 2014
Hutton Associates / Saratoga Associates /  Nelson Edwards Company Architects / Economic Stewardship
Page 3

Waterford Town Center: Final Report 
  
                                                                                       August 5 2014  
_________________________________________________________________________________________________________________ 
 
 
_________________________________________________________________________________________________________________ 
Hutton Associates/ Saratoga Associates/ Nelson Edwards Company Architects/ Economic Stewardship   
 
                      Page 
 
 4
David Anderson, Traffic Officer 
Jill Anderson, Eugene O'Neill Theater Center 
James Bartelli, Asst Director, Utility Commission 
David Bednarz, Resident 
Jennifer Bednarz, Resident 
Kathleen Cavasino, Resident 
Richard Chapman, ConnDOT 
Marylyn Davis, Resident 
Peter Davis, Resident 
Robert F. Dixon, III, President, Friends of Harkness State Park  
Deborah Donovan, seCTor 
Brian Flaherty, Director, Recreation and Parks 
Maureen Fitzgerald, Environmental Planner  
Alan Gardiner, Jordan Village Businessman 
Susan Gardiner, Chair, Recreation and Parks 
Gwen Hughes, Chair, Planning and Zoning Commission 
John Jensen, Pequot Commercial Realtors 
Gary W. Johnson, Chair, Conservation Commission 
Steve MacKenzie, seCTor 
Brett Mahoney, Police LT 
Daniel Matheson, Asst. Director, Public Works 
Gwen McGugan, When Pigs Fly 
Sarina McGugan, When Pigs Fly 
Bruce Miller, Fire Administrator 
David Moynihan, Pastor, First Baptist Church  
Susan Moynihan, First Baptist Church  
Robert Nye, Town Clerk and Municipal Historian 
Murray Pendleton, Police Chief 
Rodney Pinkham, Economic Development Commission 
Norm Peck, Pequot Commercial Realtors 
Craig Powers, Asst. Super. Of Schools 
Sally Ritchie, Director of Senior Services 
Roslyn Rubinstein, Director of Library Services 
Ken Sargent, Waterford Historical Society 
Rob Schacht, Hunts Brook Farm 
Peter Schlink, Fire Marshal 
J. W. "Bill" Sheehan, Board of Finance 
Tony Sheridan, President, Eastern CT Chamber of Commerce 
Neftali Soto, Director, Utility Commission 
Daniel Steward, First Selectman 
Karen C Tarantino, CSM Mall Manager Crystal Mall 
Jerry Theiler, Waterford Historical Society 
Josh Trowsdale, Associate Pastor, First Baptist Church 
Tom Wagner, former Director, Planning and Development  
Preston Whiteway, Eugene O'Neill Theater Center 
Mark Wolman, Waterford Group 
Mark Wujtewicz, Planner 
Kristin Zawacki, Director, Public Works 
 
 
The Town of Waterford and the consultant team would also like 
to thank the other numerous individuals who gave time to 
participate in the public charrette, group meetings, and 
informational presentations. Their enthusiasm, engagement and 
ideas helped shape the findings of this report. 
Waterford Town Center: Final Report
August 5, 2014
Hutton Associates / Saratoga Associates /  Nelson Edwards Company Architects / Economic Stewardship
Page 4


Waterford Town Center: Final Report 
  
                                                                                       August 5 2014  
_________________________________________________________________________________________________________________ 
 
__________________________________________________________________________________________________________________ 
Hutton Associates/ Saratoga Associates/ Nelson Edwards Company Architects/ Economic Stewardship   
 
                           Page 5 
 
Table of Contents 
 
Executive Summary .....................................................................................................................................................   8 
 
Introduction: Overview of Work Process ..................................................................................................................... 10 
1   Waterford Town Center: Focus of Town Heritage, Civic Activity, and Economic Stability ......................................... 14 
 
1.1   Regional and Town Context 
 
1.2   Land Use, Historic, Cultural and Environmental Framework 
 
1.3   Gateways, Corridors, and Pilot Projects 
 
1.4   Public Infrastructure Investment: Corridors and Streetscape, Parks and Walkways 
 
1.5   The Village District Act: Enabling Design Review Guidelines 
 
1.6   Waterford Policy Framework: The Plan of  Preservation, Conservation and Development 
2   Jordan Village: Preservation and Evolution ................................................................................................................ 34 
 
2.1   An Historic Neighborhood: Uses and Function 
 
2.2   Existing Zoning: Inconsistencies and Conflicts 
 
2.3   Proposed New JVMU Zone: Simplifying and Clarifying Regulatory Structure 
 
2.4   Outline Design Guidelines: Public Infrastructure and Private Development 
 
 
2.4.1   Public Investment Design Guidelines: Corridor, Streetscape, Park and Walkway 
 
 
2.4.2   Private Development: Renovation and New Construction for Jordan Village Buildings 
3 Civic Triangle: Town Activities and Public Services ........................................................................................................ 47 
 
3.1   Civic Triangle/Environs: Uses and Functions 
 
3.2   Outline Design Guidelines: Public Infrastructure and Private Development 
 
 
3.2.1   Public Infrastructure: Increasing Safety and Attractiveness 
 
 
3.2.2   Private Development: Integrating Retail Attractions with Civic Uses and Open Space 
Waterford Town Center: Final Report
August 5, 2014
Hutton Associates / Saratoga Associates /  Nelson Edwards Company Architects / Economic Stewardship
Page 5

Waterford Town Center: Final Report 
  
                                                                                       August 5 2014  
_________________________________________________________________________________________________________________ 
 
 
_________________________________________________________________________________________________________________ 
Hutton Associates/ Saratoga Associates/ Nelson Edwards Company Architects/ Economic Stewardship   
 
                      Page 
 
 6
4 Post Road Gateway: An Evolving Mixed‐Use Nexus ......................................................................................................  53 
 
4.1   Existing Development 
 
4.2   Enhancing Economic Potential: Attractiveness and Walkability 
 
4.3  Outline Design Guidelines: Public and Private Infrastructure / New Building Design and Siting 
 
 
4.3.1   Public and Private Infrastructure: Accessibility and Ambiance 
 
 
4.3.2   New Building Design and Siting  
5 Pilot Projects: Jordan Green and First Baptist Church ................................................................................................... 62 
 
5.1   Jordan Green / Nevins Cottage 
 
5.2   First Baptist Church of Waterford 
6 Waterford Town Center: Facilitating Economic Development and Public Amenities .................................................... 74 
 
6.1   Mutual Reinforcement: Ensuring that Jordan Village, the Civic Triangle and the Post Road Gateway Work Together for Waterford 
 
6.2   Partnership and Placemaking 
 
6.3   Community Events: Collaborative Opportunities 
7 Next Steps and Conclusion ............................................................................................................................................  82 
 
7.1   Next Steps: Further Planning, Analysis and Implementation 
 
7.2   Establishing an Organizational Framework with Local Stakeholders 
 
7.3   Conclusion 
Waterford Town Center: Final Report
August 5, 2014
Hutton Associates / Saratoga Associates /  Nelson Edwards Company Architects / Economic Stewardship
Page 6

Waterford Town Center: Final Report 
  
                                                                                       August 5 2014  
_________________________________________________________________________________________________________________ 
 
__________________________________________________________________________________________________________________ 
Hutton Associates/ Saratoga Associates/ Nelson Edwards Company Architects/ Economic Stewardship   
 
                           Page 7 
 
List of Figures 
 
 
Study Area .............................................................................................................................................................................................. 11  
1.1 
Regional and Town Context ...................................................................................................................................................................  15  
1.2 
Land Use, Historic, Cultural and Environmental Framework .................................................................................................................  21  
1.3 
Waterford Town Center: Gateways, Corridors, and Pilot Projects ........................................................................................................  24 
1.4 
Corridors and Streetscapes, Parks and Walkways .................................................................................................................................  28 
1.5 
Waterford Town Center Overlay District and Related Sub‐Areas ..........................................................................................................  30 
2.1 
An Historic Neighborhood: Uses and Functions ....................................................................................................................................  35 
2.1.1  Map of Historic Building Styles ..............................................................................................................................................................  37  
2.2 
Existing Zoning and National Register District: Jordan Village ...............................................................................................................  38  
2.2.1  Existing Zoning Analysis ‐ Setbacks ........................................................................................................................................................  39 
2.2.2  Existing Zoning Analysis ‐ Jordan Village ................................................................................................................................................  40 
2.3 
Proposed Zone Changes: Jordan Village Mixed‐Use Zone (JVMU) ........................................................................................................  43 
3.1 
Waterford Center: Civic Triangle ...........................................................................................................................................................  48 
4.1 
Post Road Gateway: Existing Commercial Development .......................................................................................................................  55 
5.1 
Jordan Village Proposed Uses / Linkage ................................................................................................................................................. 63 
5.2 
First Baptist Church Potential Site Development ................................................................................................................................... 73 
 
 
 
 
 
 
 
 
Waterford Town Center: Final Report
August 5, 2014
Hutton Associates / Saratoga Associates /  Nelson Edwards Company Architects / Economic Stewardship
Page 7


Waterford Town Center: Final Report 
  
                                                                                       August 5 2014  
_________________________________________________________________________________________________________________ 
 
__________________________________________________________________________________________________________________ 
Hutton Associates/ Saratoga Associates/ Nelson Edwards Company Architects/ Economic Stewardship   
 
                           Page 7 
 
Executive Summary 
BACK TO THE FUTURE:  
Jordan Village and Waterford Town Center 
 
A wonderfully evocative reminiscence of days past in 
Waterford’s Jordan Village recently appeared as a column in the 
Waterford Times  (Jordan Village Revisited: 70 Years on the 
Main Street, ‘Random Ramblings’ by Thomas S. Perkins). In it the 
author describes growing up in Jordan Village and his fond 
memories of the shops and services to which he and his family 
walked‐‐ the local grocery store, the post office, the barber 
shop, the firehouse. A local resident, a retired press 
photographer, could often be seen documenting these 
amenities, which had evolved as Jordan Village itself grew as 
Waterford’s first neighborhood, bounded by the old millpond 
and nourished by regional linkages along Rope Ferry Road. 
 
Unfortunately today, the only uses that remain (not necessarily 
under the same ownership) are the barbershop— now a unisex 
salon— and the firehouse.  And even though, as the author 
points out, the village appears to look the same, it doesn’t have 
the same vitality as in those days past.  When Pigs Fly—a 
popular eatery and regional draw—has replaced some of the 
activity, but it is activity generated by auto traffic, not foot 
traffic, as visitors follow their noses to a delicious meal. The 
grocery that provided daily services for residents, and a bit of 
local flavor for visitors, has disappeared as big supermarkets and 
pharmacies further east on Route One have captured its market 
(though not its charm).  
 
 
 
The Town is now asking Waterford citizens, through a 
participatory action plan funded by the Connecticut Trust for 
Historic Preservation, how we can recapture that activity and 
ambiance, keeping the authentic qualities of the eclectic mix of 
small scale Greek Revival, Italianate and Arts and Crafts 
buildings that still survives.  A parallel and equally important 
question, however, is how to reinforce the economic viability of 
the village so that it can again support the rich mix of shops and 
services that once existed. 
 
The intent is not, as properly feared by the author of the Times 
article, to create an ersatz ‘Main Street,’ an artificial Disneyland 
version of Jordan Village that would look like any other idealized 
image of a small downtown district. Rather, the challenge is how 
to use available tools—zoning, landscaping, street design, 
economic strategies—to keep Jordan Village ‘Jordan Village’— 
a charming, quirky, heritage‐rich but economically viable part of 
Waterford’s larger Town Center. 
 
To this end, this Vision and Strategic Plan documents the 
architectural context of Jordan Village and proposes design 
review guidelines to ensure that renovations, or even new 
construction, will maintain appropriate scale, character, and 
architectural quality.  The Plan also discovered through an 
analysis of Town zoning that most buildings in the village are 
grandfathered ‘non‐conformances’ that meet few of the 
setbacks or lot dimensions of existing zoning standards 
superimposed on it thirty or more years ago. To remedy this 
problem, the Plan proposes a new zoning district and design 
Waterford Town Center: Final Report
August 5, 2014
Hutton Associates / Saratoga Associates /  Nelson Edwards Company Architects / Economic Stewardship
Page 8

Waterford Town Center: Final Report 
  
                                                                                       August 5 2014  
_________________________________________________________________________________________________________________ 
 
 
_________________________________________________________________________________________________________________ 
Hutton Associates/ Saratoga Associates/ Nelson Edwards Company Architects/ Economic Stewardship   
 
                      Page 
 
 8
guidelines that will replicate the informal rules that led to 
Jordan Village’s original historic evolution. 
 
Discussions and research have also revealed that aspects of 
parking regulations in Jordan Village are impossible hurdles to 
overcome for new shops or restaurants.  The Plan therefore 
explores creative ways to provide for needed parking while not 
burdening individual property owners or requiring unsightly 
accommodation to the auto—ways to allow sharing of parking 
among multiple owners, expanding the supply of spaces to 
benefit everyone in the Village.  As detailed in the pages 
following, landowners such as the Baptist Church have 
volunteered their willingness to consider participation in such a 
program. 
 
Finally, the plan is looking at the larger ‘Waterford Town Center’ 
context—the Civic Triangle area along Rope Ferry Road, and the 
‘big‐box’ businesses within the Route One ‘Post Road Gateway.’ 
Together with Jordan Village, these areas represent the true 
core of Waterford. And like Jordan Village, they can be 
improved over time in terms of increasing the numbers of 
interrelated uses, enhancing pedestrian and auto safety, 
improving the quality of design, and achieving more functional 
interconnections between sites. For instance, a focus on re‐
energizing Jordan Green can start with a catalyst project, 
renovating the Town‐owned Nevins Cottage and adjacent barn 
as a coffee house/ ice cream shop and an associated 
‘makerspace’ workshop for local hobbyists and entrepreneurs. 
 
But one of the most exciting aspects of the Plan, in parallel with 
how to implement attractive roadways and buildings for the 
Town Center, is how to program the area with events and 
activities that will increase use by a wide range of residents, 
young people, and older citizens, increasing demand to support 
new services, amenities, and retail attractions. These events can 
include bringing back Waterford Week as an annual event or 
reinstituting the Rope Ferry Road Memorial Day parade. 
Leveraging the renovation of Jordan Green, in conjunction with 
the library, historical society, and municipal agencies, will be a 
key part of this effort—as suggested in the Plan, possibly 
featuring an annual Town ‘PuppetFest’ in potential partnership 
with the O’Neill Theater Center, the Library, or other 
educational or cultural institutions. 
 
 
Review the Plan’s ideas, contribute your own, and participate in 
the evolving results of these exciting efforts—ideas for projects 
and events as part of a community based program in support of 
the Plan—taking Jordan Village ‘Back to the Future’ through a 
partnership effort to establish Waterford Town Center as a 
vibrant focus of regional life and activity. 
 
 
 
Waterford Town Center: Final Report
August 5, 2014
Hutton Associates / Saratoga Associates /  Nelson Edwards Company Architects / Economic Stewardship
Page 9

Waterford Town Center: Final Report 
  
                                                                                       August 5 2014  
_________________________________________________________________________________________________________________ 
 
__________________________________________________________________________________________________________________ 
Hutton Associates/ Saratoga Associates/ Nelson Edwards Company Architects/ Economic Stewardship   
 
                           Page 9 
 
Introduction: Overview of Work Process 
 
Waterford Town Center, a multi‐use destination for the Town of 
Waterford and surrounding region, incorporates the historic Jordan 
Village residential and commercial community, the adjacent Civic 
Triangle and associated neighborhood and institutional uses, and 
the nearby ‘Post Road Gateway’ commercial/ mixed‐use area 
(containing Stop & Shop, CVS, and other highway‐related stores). 
This composite area, illustrated in the following graphic, draws 
both Town citizens and regional residents for services, shopping 
and amenities.  Its development as an integrated Town Center was 
a major goal of the Town’s current Plan of Preservation, 
Conservation, and Development (approved 2012). 
 
Project Genesis and Approach 
 
Jordan Village, situated on the Jordan Brook millpond, was the 
initial settlement as the Town of Waterford evolved as an 
agricultural extension of New London.  Based on this historic past, 
the Connecticut Trust for Historic Preservation provided Waterford 
with a grant to document Jordan Village’s present status and its 
future potential as a living heritage resource for the Town and its 
surrounding region.  
 
This effort also examines Jordan Village’s adjacent Civic Triangle 
context, examining potential pubic‐ private infrastructure and 
mixed‐use opportunities in this important location, to complement 
the Town Hall, Library, and various park and recreational amenities 
that serve Town citizens. 
 
The strategy also recognizes the need to incorporate the nearby 
Route One commercial area—the ‘Post Road Gateway’— a 
collection of shopping center and individual commercial buildings 
that draw shoppers from throughout the region and serve as an 
economic engine for the Town. 
 
The Town Center planning, design and development strategy 
examines a variety of uses and issues regarding preservation and 
growth, institutional and economic development, placemaking and 
building design, transportation and landscape infrastructure.  It 
recommends a framework of planning and design criteria to 
coordinate development and achieve community objectives, 
capturing visitors that may be traveling to local institutions such as 
the Town Hall, schools and library, cultural/ recreation draws such 
as the Eugene O’Neill Theater Center or Harkness State Park, or 
regional venues such as Niantic beachfronts, Montville or Ledyard 
casino resorts, or New London ferries.   
 
Planning Process: Participation and Research 
 
The development of the Plan is based on community input and 
interaction—structured as an intensive ‘charrette‐based’ process 
that involved a variety of community participants and civic 
organizations, as well as private business interests and public 
officials.  It is the first in a series of detailed place‐based studies to 
update and implement the Town of Waterford 2012 Plan of 
Preservation, Conservation, and Development (the comprehensive 
planning process itself included extensive public participation). 
 
The dual community‐driven objectives in creating this Town 
Center Development Strategy are collaboration and participation. 
In order to supplement the Town’s recent planning initiatives and 
the consultant team’s research and site analysis, the team first 
conducted interactive key person.  
Waterford Town Center: Final Report
August 5, 2014
Hutton Associates / Saratoga Associates /  Nelson Edwards Company Architects / Economic Stewardship
Page 10

_________________________________________________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________________________________________________
WATERFORD 
HIGH SCHOOL
ROUTE 1 
BUSINESS 
DISTRICT
LIBRARY
POST OFFICE
COMMUNITY 
CENTER & 
SENIOR 
SERVICES
TOWN HALL /  
HISTORIC 
JORDAN 
SCHOOL
PUBLIC SAFETY 
& YOUTH 
SERVICES
JORDAN 
VILLAGE FIRE 
STATION
Jordan Cove
Jordan Brook
Pa
P rk
Gre
Gre
Gre
Gre
Gre
Great
at
at
at
a
Nec
Nec
Nec
Neck R
k R
k R
k Road
oad
oad
oad
VETERANS PARK
Jo
Jord
rdan
an
G een
Gr
G een
G
Ave
Av
Ave
Avery 
ry
ry
ry Lan
Lan
Lan
Lane
Avery Lane
Ave
Avery 
ry Lan
Lane
Rop
Rop
Ro e Ferr
err
e
y R
y R
y R
y Road
oad
oad
oad
Rope Ferry Roa
rry R
y Road
oad
Rou
Route 
te 1
ASHLAR DAM 
& FISH LADDER
PEDESTRIAN 
LINKAGE VIA 
EXISTING 
BRIDGE
Study Area
Jordan Village Study Area
Civic Triangle Study Area
Post Road Gateway Study Area
Waterford Town Center Overlay Study Area
Jordan Village National Register Historic District
Civic Triangle
Streetscape Improvements
Gateway Node
Waterford Town Center: Final Report
August 5, 2014
Hutton Associates / Saratoga Associates /  Nelson Edwards Company Architects / Economic Stewardship
Page 11

Waterford Town Center: Final Report 
  
                                                                                       August 5 2014  
_________________________________________________________________________________________________________________ 
 
 
_________________________________________________________________________________________________________________ 
Hutton Associates/ Saratoga Associates/ Nelson Edwards Company Architects/ Economic Stewardship   
 
                      Page 
 
 12
interviews with public officials and departments, private citizens 
and landowners, and local civic advocates and community 
stakeholders, as well as workshops with the project’s multi‐
disciplinary Advisory Committee and Town Department of 
Planning staff. 
 
A central result of this initial effort was a three‐day community 
‘charrette’, or series of stakeholder and public workshops, 
combined with open public input sessions and consultant design 
studies. A ‘charrette’ derives its name from the French word for 
‘wheelbarrow.’  The reason for the rather strange terminology is 
that architecture students at the Ecole de Beaux Arts in Paris in 
the nineteenth century, chronically working to the last possible 
moment, would have their friends push them in a wheelbarrow 
to the faculty juries at which their projects would be judged—
much to the bemusement of curious passers‐by.  The term 
‘charrette’ has therefore come to mean an intensive and open 
work process leading to a public presentation—used most often 
in recent years in community based planning and design 
processes. 
 
The Waterford Town Center charrette began with a Thursday 
evening public Forum for residents at large‐‐focused on Jordan 
Village, the ‘Civic Triangle’ institutions and surrounding uses, 
and the ‘Post Road Gateway’ area of large commercial retail 
development.   The result of the small group discussions and 
large group recap was a summary of outstanding issues to be 
changed or improved and positive elements to be preserved and 
maintained: 
 
‐ 
Concerns included auto dominance and traffic conflicts 
with pedestrian circulation, lack of landscaping and poor 
sense of visual unity, and inconsistent regulations and 
incentives; 
 
‐ 
Positive features on which to build included the charming 
ambiance of Jordan Village, Waterford’s strong 
municipal institutions, and popular public amenities such 
as parks and playgrounds. 
 
 
This result was illustrated by a second exercise to define a 
potential vision for the corridor, what participants wanted to see 
in ten years’ time: 
 
‐ 
an integrated Town Center area, a vibrant and 
attractively landscaped area with new amenities and 
uses that encourage walkability and convenience, 
maintaining the unique qualities of each subarea. 
 
Based on these public priorities and preferences, consultants and 
associated Town staff engaged in a follow‐on two‐day intensive 
open work session, held in the Waterford Town Library.  The 
team met with invited stakeholders and welcomed the public to 
look over their shoulders and react to evolving ideas. A Saturday 
morning ‘walkabout,’ a public on‐site tour focused on Jordan 
Village history and conditions, provided immediate response as 
to localized issues and opportunities in that priority area. 
 
 
 
Waterford Town Center: Final Report
August 5, 2014
Hutton Associates / Saratoga Associates /  Nelson Edwards Company Architects / Economic Stewardship
Page 12

Waterford Town Center: Final Report 
  
                                                                                       August 5 2014  
_________________________________________________________________________________________________________________ 
 
__________________________________________________________________________________________________________________ 
Hutton Associates/ Saratoga Associates/ Nelson Edwards Company Architects/ Economic Stewardship   
 
                           Page 13 
 
Consolidation of Public Participation and Project Research 
 
In the weeks following the charrette, members of the larger 
planning team held further sessions with various entities in order 
to test conclusions and discuss opportunities for implementation. 
These included followup conversations with town officials, not‐
for‐profit civic representatives, property owners and private 
business interests. The results were presented to a series of 
Advisory Committee meetings for feedback and reaction. The 
schedule also included public presentations to Town officials, the 
Planning and Zoning Commission, and pertinent Board of 
Finance/ Representative Town Board members.   
 
Report Recommendations and Next Steps 
 
The report documents a development strategy that combines 
form and function, dealing with planning, design and 
transportation issues as they relate to Waterford Town Center as 
a whole and to individual projects or opportunities: 
 
‐ 
a long‐term ‘vision’ and short‐term approach for the 
project area, focusing on a variety of public initiatives as 
well as privately‐ owned properties (the owners of which 
were invited to participate in the planning process); 
‐ 
an implementation strategy, including new planning 
approaches (revised zoning for Jordan Village and Village 
Overlay District tools for the Town Center as a whole). 
 
With official Town approval of this document‐‐ as an updated and 
detailed refinement of specific aspects of the Town’s Plan of 
Preservation, Conservation, and Development that will become 
part of that larger plan‐‐ citizens will have a framework for 
further detailed planning, design and implementation. In the Civic 
Triangle and Post Road Gateway areas, additional detailed local 
or Town‐wide zoning recommendations, design guidelines, 
economic strategies, and investment priorities can be later 
drafted and approved. Based on these actions, public‐ private 
development strategies can be refined, setting the stage for 
future development of the entire area that will set in motion the 
Waterford Town Center vision expressed by the community and 
stakeholders throughout this process. 
 
A Plan of Preservation, Conservation, and Development 
implementation Commission is being defined to help refine and 
prioritize suggested Townwide improvements and policies. 
 
And as part of Waterford’s larger action‐oriented planning 
context, the Town has recently been awarded a State of 
Connecticut Small Town Economic Assistance Program (STEAP) 
grant.  This grant will provide funding for a similar process for 
design and physical improvements to the Mago Point area to the 
west of the Town Center, in conjunction with its various maritime 
businesses and other participants. This process will create a 
parallel destination at Mago Point for citizens and tourists that 
will complement and reinforce this Waterford Center Vision and 
Strategic Plan. 
 
 
 
 
 
Waterford Town Center: Final Report
August 5, 2014
Hutton Associates / Saratoga Associates /  Nelson Edwards Company Architects / Economic Stewardship
Page 13

Waterford Town Center: Final Report 
  
                                                                                       August 5 2014  
_________________________________________________________________________________________________________________ 
 
__________________________________________________________________________________________________________________ 
Hutton Associates/ Saratoga Associates/ Nelson Edwards Company Architects/ Economic Stewardship   
 
                           Page 13 
 
1 
Waterford Town Center: 
Focus Of Town Heritage, Civic Activity,  
and Economic Stability 
 
The Waterford Town Center area is proposed for enhancement 
as the central mixed‐use focus of the Town. Located along the 
Post Road/ Route One Corridor, the area contains Jordan Village 
(the first settlement in Waterford as it evolved from adjacent 
New London), the Civic Triangle and associated areas (the 
location of the Town’s municipal and institutional facilities and 
services), and the ‘Post Road Gateway’ complex of commercial 
and retail development (a central shopping area for Town and 
regional residents).  
 
1.1      Regional and Town Context 
 
The function of this area as an activity nexus for Waterford is 
due to its geographic location along the main Route One 
(Boston Post Road) highway corridor, and the corridor’s area 
role as a major connector between New London to the east and 
East Lyme to the west.  Rope Ferry Road, which intersects Route 
One in the site area, is a historic corridor that links to Mago 
Point, a waterfront node on the western edge of the Town 
featuring marinas and tourism amenities, and beyond to Niantic 
and adjacent CT shore communities. 
 
The Town Center area is also the center of access to shorefront 
Waterford attractions and opportunities serving a larger 
regional audience: 
 
- 
Harkness State Park, a popular seasonal recreation resource 
for music events and beach use (Waterford has one of the 
finest beaches in Connecticut), as well as a venue for 
weddings and other rentals; 
- 
the 50‐year‐old Eugene O’Neill Theater Center (listed on the 
National Register of Historic Places), a noted educational 
facility that hosts scholarship students in playwriting, set 
design, and other theatre arts (and also the historic home of 
major puppetry courses and events, celebrating next year 
the 25th anniversary of such activities with the dedication of 
the new Jim and Jane Henson Rehearsal Hall); 
- 
a major regional golf course, a market draw for enthusiastic 
users and their families;  
- 
and the potential of future shore‐based resort or amenity 
developments—inns, restaurants, and other facilities‐‐ that 
can attract new users to the Town and provide spinoff 
benefits to  local businesses and tax base. 
 
In the larger region, the Waterford Center area provides a useful 
functional bridge between urban New London to the east, along 
Route One/ Post Road, to East Lyme to the west, as well as 
along Rope Ferry Road to coastal waterfront communities 
beyond Niantic including Old Lyme and Old Saybrook. 
 
1.2 
Land Use, Historic, Cultural and  
Environmental Framework 
 
Land Use Framework 
 
The Town Center is the venue for a number of important 
Waterford services, institutions, and businesses: 
Waterford Town Center: Final Report
August 5, 2014
Hutton Associates / Saratoga Associates /  Nelson Edwards Company Architects / Economic Stewardship
Page 14

95
95
395
95
1
1
156
213
32
85
161
12
184
WATERFORD
NEW
LONDON
GROTON
EAST LYME
MONTVILLE
LEDYARD
Downtown
Niantic
To Rocky Neck
State Park & Beach
Post Road
Cross Road
Great Neck Road
Flanders
1. Waterford Commons
2. Crystal Mall
3. L+M Hospital Cancer Centerll
4. US Coast Guard Academy
5. Amtrak Station/ Coast Guard Museum
6.O’Neill Theatre
7.   Ocean Beach State Park
8.   Waterford Beach Park
9.   Harkness Memorial State Park
10. Seaside Regional Center
11. Great Neck Country Club
12. Dominion’s Millstone Power Station
Quaker Hill
Groton: New 
London Airport
Lake
Konomoc
Thames River
Niantic River
Niantic Bay
Shaw Cove
Mago Point
State Pier
Jordan Cove
Jordan Brook
Waterford
Town Center
1
5
4
7
9
10
12
11
6
8
3
2
Town Boundaries
Project Area
To Boston &
Providence
0
1
2
3
0 .5
Miles
1.1 - Regional and Town Context
_________________________________________________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________________________________________________
Waterford Town Center: Final Report
August 5, 2014
Hutton Associates / Saratoga Associates /  Nelson Edwards Company Architects / Economic Stewardship
Page 15

Waterford Town Center: Final Report 
  
                                                                                       August 5 2014  
_________________________________________________________________________________________________________________ 
 
________________________________________________________________________________________________________________ 
Hutton Associates Inc/ Saratoga Associates/ Nelson Edwards Company Architects/ Economic Stewardship 
                                Page   
 
17
‐ 
In Jordan Village (although primarily residential), the ‘When Pigs 
Fly’ café, (which draws both regulars and tourists to its unique and 
inimitable breakfast and lunch specialties), the 1920 Mill complex 
(the original mill having burned in 1942, is now home to a cutting‐
edge engineering firm), and the Jordan Village Firehouse (one of 
five similar facilities); 
‐ 
In the Civic Triangle area, the Town Hall (focus of various municipal 
and school board services), the Library (in many ways the heart of 
the Town, providing not only a relaxing passive space for reading 
and browsing, but also active courses and activities for all ages), 
the High School (a recently expanded state of the art educational 
complex), the Community Center (providing programs and services 
for seniors and others), and the Friendship School (a charter school 
serving as a magnet for children from the surrounding area). 
‐ 
In the ‘Post Road Gateway’ area, businesses such as Stop & Shop (a 
full service supermarket anchoring the Waterford Shopping Plaza 
center), the CVS Pharmacy (an important draw of the shopping 
area to the south), and Benny’s (a popular discount store, part of 
the Waterfall Shopping Center to the east). 
 
Historical Framework 
 
The initial Native American presence in Waterford occurred along 
Jordan Cove and Jordan Brook. The natural features of woodland, 
rolling hills, large boulder and glacial rock formations and water 
bodies provided an optimal location for Native American camps 
which were located close to Jordan Cove in the summer and then 
moved further inland and upland in the winter months. 
 
Rope Ferry Road began as a Native American footpath and trail 
serving as a connection between the various camps of the local  
Nehantic tribe. The coastal area between the Connecticut River in 
Old Saybrook and the Pawcatuck River in Stonington served as the 
Tribal Territory for Nehantic.   This trail, known as Nehantic Way, 
linked the Fort Trumbull area in New London to the Niantic River. 
 
As the area became settled by European colonists, farms and 
homes were built along the ‘Rope Ferry Road’, whose name 
derived from a manually‐drawn ferry linking to Niantic across the 
river. The Jordan Cove area, with its industry built around the 
harnessing of water power for a grist mill, naturally evolved into 
the present day Jordan Village, with Rope Ferry Road continuing 
as a major transportation route between Niantic and New 
London. 
 
Chapter 2.1 describes the organic growth of Jordon Village as an 
important settlement.  In Chapter 3.1, as Waterford grew, 
institutions were added in the Civic Triangle area as well as 
elsewhere in town to the north and south, and residential 
development continued to disperse throughout the still 
agricultural landscape, complementing New London’s urban 
growth. Chapter 4.1 describes the commercial development that 
followed, based primarily on accessibility from various highways 
throughout the Town. 
 
As a vivid demonstration of how the area has grown, the following 
illustrations compare aerial photographs from Waterford’s still 
agricultural early twentieth century fabric, relative to more recent 
views 80 years later of the same area, with much of its urbanized 
fabric in place.  
 
 
 
Waterford Town Center: Final Report
August 5, 2014
Hutton Associates / Saratoga Associates /  Nelson Edwards Company Architects / Economic Stewardship
Page 16

Waterford Town Center: Final Report 
  
                                                                                       August 5 2014  
_________________________________________________________________________________________________________________ 
 
 
_________________________________________________________________________________________________________________ 
Hutton Associates/ Saratoga Associates/ Nelson Edwards Company Architects/ Economic Stewardship   
 
                      Page 
 
 16
 
 
‐ 
 
‐ 
 
‐ 
 
‐ 
 
‐ 
 
‐ 
 
‐ 
 
‐ 
 
‐ 
 
‐ 
 
‐ 
 
‐ 
 
‐ 
 
‐ 
 
‐ 
 
‐ 
 
‐ 
 
‐ 
 
‐ 
 
‐ 
 
‐ 
 
 
The above photo focuses on Jordan Village and the surrounding 
area to its north. In 1934 and today one can see Jordan Village 
itself much the same, although Great Neck Road, rather than 
connecting directly into Avery Lane as today, intersected Rope 
Ferry Road to the west to avoid drainage issues, partially but not 
quite engineered away today. 
. 
 
 
‐  
‐  
‐  
‐  
‐  
‐  
‐  
‐  
‐  
‐  
‐  
‐  
‐  
‐  
‐  
‐  
‐  
‐  
‐  
‐  
‐  
While Jordan Green is in both photos, one can also note in the 
earlier aerial the absence of later‐added public buildings such as 
the Library and Police Complex, within the Civic Triangle, and 
the Post Office on Post Road west of Avery Lane. 
 
 
Waterford Town Center: Final Report
August 5, 2014
Hutton Associates / Saratoga Associates /  Nelson Edwards Company Architects / Economic Stewardship
Page 17

Waterford Town Center: Final Report 
  
                                                                                       August 5 2014  
_________________________________________________________________________________________________________________ 
 
________________________________________________________________________________________________________________ 
Hutton Associates Inc/ Saratoga Associates/ Nelson Edwards Company Architects/ Economic Stewardship 
                                Page   
 
17
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
The above photo focuses on the institutional and commercial 
areas to the east of Jordan Village.  In 1934 the area was 
obviously predominantly agricultural, with only an incipient 
neighborhood northwest of Route One. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
‐ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Eighty years later, the Town of Waterford has evolved its present 
structure and land uses, including new educational and 
community center buildings south of Rope Ferry Road and retail 
shopping centers, complete with frontage‐ deadening surface 
parking lots, north and south along Route One. 
 
Waterford Town Center: Final Report
August 5, 2014
Hutton Associates / Saratoga Associates /  Nelson Edwards Company Architects / Economic Stewardship
Page 18

Waterford Town Center: Final Report 
 
        
 
 
 
             August 5 2014 
_________________________________________________________________________________________________________________ 
_________________________________________________________________________________________________________________ 
Hutton Associates/ Saratoga Associates/ Nelson Edwards Company Architects/ Economic Stewardship   
 
                      Page 
 
 18
 
Cultural Framework 
 
The Town of Waterford is home to a number of cultural 
institutions that serve the Town and surrounding region: 
 
‐ 
 Within the Town Center area itself, physical institutions 
described above such as the Library and Community 
Center provide well‐liked and needed services.  The Civic 
Triangle Park, with its physical amenities and recreational 
programs, is a popular destination for town citizens. 
 
‐ 
 The seasonal Farmers’ Market, held in the Town Hall 
parking lot, attracts shoppers from throughout the region. 
On the verge of outgrowing its space, it is looking for a 
larger but similarly available, visible, and accessible 
location in the Town Center area. 
 
‐ 
 Other traditional Town events have also taken place in the 
Civic Triangle area—Waterford Week activities or the 
annual town parade. Although in recent years their 
organization has been less active, there is opportunity for 
their revival in the context of other events. 
 
‐  Jordan Green, at the corner of Avery Lane and Rope Ferry 
Road, is the venue for a collection of historic buildings that 
both house meeting space for groups such as the Historical 
Society but have also in the past provided space for Town‐
wide events and activities such as the ‘Sheep to Shawl’ 
festival or school visits to building exhibits. 
 
 
 
‐ 
Nearby on the west side of Avery Lane is the ‘Rose House,’ 
the home/ workshop/ theatre of  famous mid‐20th 
century puppeteers Margo and Rufus Rose. Among their 
other accomplishments, this talented couple created 
Howdy Doody, one of the most well‐known puppets of the 
1950s who, together with his companions Phineas T. 
Bluster and Princess Summerfallwinterspring, became an 
early television star. 
 
‐ 
 The O’Neill Theater Center, located near the end of Great 
Neck Road, is a complex including the historic home of 
prizewinning playwright Eugene O’Neill.  The 50‐year‐old 
Institute, best known for its national young playwrights 
program of work‐study and public readings, for 25 years 
has also counted puppetry as one of its many programs (it 
houses the collection of Jim and Jane Henson, creators of 
the now Disney‐owned Muppets).  
 
‐ 
Harkness State Park is a large beachfront property, 
Connecticut tourist attraction and recreational resource 
containing the historic Eolia mansion, now a popular 
wedding venue and gardens designed by noted landscape 
designer Beatrix Farrand. For many years it housed a 
popular summer‐long music festival, which has been 
replaced in recent years by a series of individual concerts, 
although there is still enthusiasm about reviving the 
previous program. 
 
‐ 
Other local cultural venues in nearby New London include 
the Garde Arts Center, a non‐profit professional arts 
center (nationally recognized for its restored vaudeville 
Waterford Town Center: Final Report
August 5, 2014
Hutton Associates / Saratoga Associates /  Nelson Edwards